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涉府涉公不动产租赁案件调研分析报告
[发布日期:2018-03-28]本文已被浏览过 16 次 字号:[ ]

涉府涉公不动产租赁案件调研分析报告

南京市雨花台区人民法院民一庭

一、研究背景及意义

政府、事业单位等或出于招商引资的目的,或利用闲置资产,将持有的不动产对外进行出租,以此获得租赁收益。政府等作为民事主体一方,与承租方缔结房屋租赁合同或土地租赁合同,将不动产交由承租方占有、使用。此不动产租赁的缔结、成立、生效、履行均应受到合同法约束。

相比于一般城镇房屋租赁合同关系,政府、事业单位对外出租缔结的租赁合同关系具有其特殊性:

1、政府、事业单位出租的不动产含有公有性质。例如:一些街道或集体组织将集体土地或集体土地上的房屋用于出租,收取租金。在此情形下,涉府涉公不动产租赁既要遵守一般租赁合同的法律规范,同时又要遵守土地管理、房地产管理等方面的相关法律及政策规定。在审理涉府涉公案件过程中,合同的效力问题是审查之重。在我院判决的涉府涉公不动产租赁案件中,因房屋未取得建设规划许可、擅自出租集体土地、租赁合同条款违反法律强行性规范等致使租赁合同关系无效的情形多有发生,一旦合同无效,还相继产生不动产返还、损失赔偿等争议问题。

2、涉府涉公的不动产租赁合同关系中,承租人多为经营性主体。与政府签订租赁合同,承租人更多出于对政府、事业单位等的信赖,承租不动产用于经营。签订不动产租赁合同的同时又与政府签订招商引资性质的合同,即该部分不动产的租赁同时与本辖区内经济发展密不可分。政府方面交付的标的物中可以不需要交付“成品”,往往由承租人投入资产、进行建设或装修,故该类租赁关系中,承租人的前期投入成本较大,承担经营风险的同时也要承担租赁成本,若与政府签订的租赁合同效力存在问题,则面临标的物随时会被收回的风险,企业经营状况则无法改善,也进一步会影响到本区内的经济发展和社会稳定。

3、涉府涉公不动产租赁合同关系较为复杂。如上所述,涉府涉公的不动产租赁合同关系可能同时与招商引资的合同关系交织、涉及土地管理法等强行性规范约束,甚至还会涉及拆迁后承租人权益,需结合与拆迁有关的法律政策规范加以认定。涉府涉公不动产租赁合同案件在审理过程中,不仅仅是表面的合同关系,其他法律关系中的管理性法规、强行性法规往往也会对租赁合同中的条款认定产生重大影响。

有鉴于该类不动产租赁合同纠纷案件的复杂性和特殊性,我们研究了近年来审理的有关不动产租赁案件,从法律的角度重点选择了几个问题进行分析,以期对相关部门签署不动产租赁合同、管理不动产租赁事宜有所帮助。

二、我院涉府涉公不动产租赁的审理主要情况

总体来看,虽然涉府涉公不动产租赁案件在所有不动产租赁合同案件中占有的份额比例并不大,但是,该类案件突显的法律问题较多,审理更为复杂,处理结果在辖区内影响较大。

经本院民一庭统计,自2015年1月至2018年5月,审结涉府涉公不动产租赁案件共75件(含调解、撤诉、判决),其中判决32件。涉府涉公不动产租赁案件调撤率约为57%,可见在该类租赁合同发生纠纷时,双方调解意愿和调解力度还是可见一斑的;而判决的案例中,也不乏矛盾激烈难以调和的案件,也有历史成因较久难以梳理的。本文将对该类不动产租赁案件中的突出问题进行总结归纳,并加以研究分析。

三、涉府涉公不动产租赁案件中的问题分析

1、租金与税收挂钩的问题。

有些房屋租赁和土地租赁案件中,政府将房屋、土地租赁作为其招商引资项目一部分内容,将租金与税收挂钩。先订立一个较低的租金数额,再要求承租人的税收达到一定的数额,如果不能达到一定的数额,再收取较高的租金,这往往导致双方产生争议。一是税收是否达到规定的数额容易产生争议,有的企业存在关联企业,是否纳入计算范围法院有时难以判断;二税收的征收标准由征税部门掌握,法院往往难以鉴定,是否达到规定的标准容易出现扯皮;三是税收是国家行政管理的范围,房屋土地租金与税收挂钩不符合平等主体之间的民事合同的规范,容易不被法院认可。

【案例】2014年8月18日,原告A公司与被告B公司签订《租赁协议书》,约定由被告承租本区凤台南路某处房屋主楼,面积9275.99平方米,租赁期限9年,年租金270万元。租金每两年在前两年基础上上浮5%,若有租金减免、抵扣或加付等情况,以被告与第三人某政府办事处签订的《招商引资合同书》为依据进行结算。

同日,被告与第三人签订《招商引资合同书》,该合同约定了税收考核指标。被告及其招商引进的企业完成税收考核指标的,享受当年租金减免一半的优惠政策;未完成的,当年租金上浮100万元;超额完成的,超额部分按街道所得财力的50%给予原告奖励。合同另约定第三方入园企业每年度须完成地方公共财政政策预算收入1000万元,若每年度完成50%(含本数)以下,则第三方入园企业缴纳的保证金300万元/年全部扣除,并补偿原告;若每年度完成50%以上、未达100%,则第三方入园企业缴纳的保证金按反比例(即未完成部分的百分比)扣除,并补偿给原告。

本案另一关联案件,原告于2016年曾起诉涉案地块合作开发企业C公司要求支付税收保证金,本院审理后认为,负有纳税义务的单位和个人依法缴纳税款,属于行政管理范围,双方之间就完成税收任务所约定的保证金条款没有法律依据,应属无效,对原告主张未完成税收任务保证金600万元的诉讼请求不予支持。

【分析】租金与税收挂钩,导致双方就租金产生争议,同时三方又在招商协议中约定了租金的抵扣与上浮,如此便产生了三个租金标准:1.合同约定的270万;2.原告主张的上浮至370万;3.被告抗辩保证金扣除后仅有70万。可见将租金与税收挂钩导致案件复杂化,租金按何种标准收取双方矛盾较大。

我们认为,政府在招商引资过程中出台一些优惠政策无可厚非。租金由于方便计算,在企业运营成本中也是比较高的一项,往往被作为招商引资的优惠条件予以减免。因此在实际操作中,一是要明确好租金的计算方式,越简便越好,避免产生歧义;二是要将租金与优惠政策进行适当的区分,收取租金是一项,优惠政策是另一项,避免租金与优惠政策的直接挂钩,避免矛盾。现在法院审理案件尺度变动较快,难免会出现租金与税金挂钩出现无效的情形;三是在合同设计上,最好先订立一个正常的租金收取标准,在达到税收的情况下再行减免,这样避免对租金的基础数额出现扯皮,同时是否达到税收要求由承租人举证,方便了政府诉讼。

2、政府做二房东的问题。

有些房屋租赁案件街道、居委会政府部门会将他人房屋承租过来,再将房屋加价甚至平价转租给第三人,一旦次承租人出现问题,政府面临垫付租金的义务。

案例2005年5月19日,被告某办事处与A公司签订《房屋租赁合同》,约定A公司将南京市雨花台区宁溧路某处五层办公楼及院内停车场出租给被告。在合同履行过程中,经A公司同意,某办事处将房屋转租给B公司,租金按合同内容按时结算。后该B公司未能及时向被告支付租金,某办事处也未及时向A公司支付租金。后A公司注销,由股东进行清算,该公司的债权债务由股东承继。经对账,截止至2013年11月28日,某办事处共欠A公司租金197万元、利息496440元,合计2466440元。经协商,原告作为股东同意被告支付170万元,了结双方之间的债权债务关系。该案中,由于次承租人不能支付租金,街道承担了租金垫付的责任。该案在后续的交付房屋、街道追偿租金方面均出现了问题。

【分析】政府应当尽量避免或者减少直接参与市场经营活动,特别是这种作为“中间商”行为。政府在这种活动中有时是被动甚至是“弱势”的,往往政府作为出租人时,承租人故意违约的风险反而会加大,因为政府从信访、维稳或者政府形象方面考虑,对清退违约的承租人手段不会很强力。在其他房屋租赁合同纠纷案件中,如某街道为改造小区中心商业网点,需要收回出租的商铺,涉案承租人租赁期限均已到期,但以生活困难、有装修损失等理由均不肯搬离,经法院的调解和耐心说服工作,才使他们逐渐搬离。而政府作为承租人,出于政府信用,对租金及违约责任一般会基本支付,因此这种“两头不落好”的中间商行为应当尽量予以避免,已经发生的应及时退出。

3、将集体土地出租给他人从事生产经营。

街道、村民组织将集体土地出租而未经村民会议讨论决定的,其土地租赁合同为无效合同。涉案的土地未进行招拍挂就进行工业或商业建设,以租代征,未办理规划许可和建设许可的,属于违规操作,相关建筑属于违建,依国家法律规定应当予以拆除。出租集体土地进行非农建设,需要符合国家土地管理法的相关规定,否则存在合同无效和赔偿损失的风险。

例如:某村民委员会将村民小组共计12亩集体土地出租给A公司用于非农建设,未办理相关手续违反了国家土地管理法,属于无效合同。在土地上的建筑物属于违章建筑被区城管局处罚,村委会在收回土地的同时也收回了地上建筑物,并给予了A公司建筑物建设成本的补偿。因为涉案土地面临征地拆迁,所以村委会在补偿后,通过征地拆迁可以获得补偿,如果涉案土地房屋没有征地拆迁,村委会给予A公司的补偿只能自行承担,将导致集体资产出现重大损失。

4、将学校、医院等用于公用事业的房屋出租给他人用于营业性经营生产。

公用事业房产需要合理适当使用,尽量避免用于生产经营性使用,否则会产生不良的社会影响,而相关的租赁合同并非是无效的,作为出租方的公用事业单位在不能履行租赁合同时,需承担赔偿责任。

【案例】某学校将校舍出租给他人用于生产经营使用,经群众举报和媒体曝光,学校匆忙要求将学校校舍收回,并起诉到法院。

【分析】虽然根据《江苏省中、小学校舍管理办法》规定:“学校不得擅自转让、出卖或出租(借)校舍。任何单位和个人,都不准挤占学校校舍。如发生挤占情况,学校要立即上报所在地政府。各级政府要立即组织调查,对挤占校舍的单位和个人作出严肃处理。”但这个规定只是行业管理规定,不是租赁合同无效的依据。虽然本院从大局出发,从另一角度认定了合同无效,并促使承租人及时搬迁,腾让出校舍,但市法院并未支持我院的裁判观点,仍然认定合同有效,对我院判决予以了改判,只是因为我院之前判决合同无效,承租人已经纷纷搬离,故解除了租赁合同,但判令该学校给予承租人相应的赔偿。因为改判,也影响了本院审判质效。从这起案件中可以看出,涉及学校、幼儿园、医院等公用事业的房租租赁应当慎重,一方面,如果将公用事业的房屋出租用于生产经营性的使用容易产生不良的社会影响;另一方面,出租方也就是公用事业单位想以该房屋出租违反行业规定,主张合同无效收回房屋的,也不能得到法院的支持,法院只认可法律、行政法规明确规定的合同无效情节,而对行业规定的一些所谓的禁止性规定,法院是不作为合同无效的法定依据的。上述案件中,市法院认定合同有效就是一个很好的例证。

5、违章建筑或者小产权房的出租问题。

《最高人民法院关于审理城镇房屋租赁合同纠纷案件司法解释》第二条规定:“出租人就未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定建设的房屋,与承租人订立的租赁合同无效。但在一审法庭辩论终结前取得建设工程规划许可证或者经主管部门批准建设的,人民法院应当认定有效”。未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定建设的房屋一般就是我们通常所说的违章建筑或者小产权房(不包括有合法建设手续但未办理房产证的房屋),以该类房屋进行出租用于办公、商业经营的合系是无效合同。

审理实践中,因违反上述规定导致合同无效的案件居多。政府部门、街道、社区等将该类房屋出租给个人或者公司用于办公、商业经营,如果发生纠纷起诉至法院,所签订合同都为无效合同,合同中约定的违约条款不产生效力。个人、企业使用房屋的,参照租金标准支付房屋使用费,出租的房屋予以返还。但如果合同未到期,承租人在房屋上进行装修的,即使承租人存在欠付房租等违约情形,出租人还要给予承租人一定的装修损失补偿,这是租赁合同有效和无效的最大差别。

四、结语

该报告仅从法院审理的角度对审理涉府涉公不动产租赁案件中出现的一些问题进行分析。我们知道基层工作是复杂和艰苦的,这些问题的出现可能有其历史原因和现实的多重因素所致,因此该报告不是对政府特别是一些基层组织的批评,而是从法律的角度进行的一些分析,希望在今后的工作中加以注意和避免,为依法行政、依法治区提供一些借鉴。

责任编辑:张怡

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